刁庆军 李建斌 王 雷
【摘 要】 本文回顾了我国中外合作办学的发展历程，探讨了中外合作办学的概念，并就当前中国高校开展中外合作办学及出国留学项目等应该注意的问题进行了分析。
【关 键 词】 中外合作办学；政策；问题
【作者简介】刁庆军，现任清华大学继续教育学院党委书记兼副院长
原清华大学教育培训管理处处长
李建斌，清华大学教育培训管理处
王 雷，清华大学教育培训管理处
一、我国中外合作办学的发展历程
（一）萌芽时期
始于改革开放之初到80年代中期，这一时期我国政府没有对中外合作办学进行明确的规定，受社会环境泛政治化的影响，人们对于中外合作办学工作相当小心谨慎，有一些合作项目但主要限于高校之间。不过，人们毕竟已经开始了高等教育领域办学方式的新的尝试。“80年代中期，中国人民大学、复旦大学等高等院校相继举办了中美经济学、法学培训班。随后，天津财经学院与美国俄克拉荷马市大学合作举办MBA班，南京大学与美国霍普金斯大学合作创建中美文化研究中心等，这些机构均属早期中外合作办学的先例。”
（二）探索时期
从上个世纪80年代末到90年代中期，我国对外开放日益发展，中外合作办学项目逐渐增多。原国家教委对中外合作办学问题进行了大量的调查，并在此基础上起草了相关的合作办学管理规定，并于1993年6月30日发布了《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》，对合作办学的意义、原则、范围、类别、主体等做出了相应规定。
（三）发展时期
随着我国改革开放的进一步深化，中外合作办学取得了快速的发展。从上个世纪90年代中期特别是《中外合作办学暂行规定》颁布后到本世纪初，随着中外合作办学的进一步发展，需要进行更为规范、有效的管理和引导，因此，原国家教委经过一年多的酝酿、讨论和修改，于1995年1月26日正式颁布了《中外合作办学暂行规定》。《规定》的颁布标志着中外合作办学走上了依法办学和管理的轨道。
（四）规范、无序化与加强规范时期
本世纪初特别是入世之后，国外教育机构更加看好中国的教育市场，而我国对国外教育资源的需求也日益增多。由于中外合作办学的审批程序比较严格，一些中外合作办学项目开始不以“中外合作办学”为名以试图规避《中外合作办学条例》的管理，但实际上广义的中外合作办学的活动在高校不断开展，不少高校纷纷通过中外合作办学的途径扩大招生规模。由于高等教育在市场经济体制下受到市场多方因素的作用，除了高校以外一些不具备办学资质的机构也纷纷开展中外合作办学活动，中外合作办学呈现出规模化、无序化、市场化的发展动向。
二、教育部进一步规范中外合作办学秩序，“紧缩”中外合作办学政策
2007年4月初，教育部发布教外综[2007]14号文件《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》。通知指出，中外合作办学工作中仍存在一些突出问题，如重复办学、质量不高、招生宣传不规范、过度追求经济利益等；还指出，当前一些高校特别是某些重点高校举办国外大学预科教育性质的课程班，有意混淆了中外合作办学的政策界限，外国大学不参与在中国境内的教学活动，双方通过签订所谓相互承认学分协议，允诺参加课程班学习的学生有机会转到外国大学继续学习，并在完成学业后在境外获得外国大学的学位证书。事实上，针对我国高校中外合作办学存在诸多不规范问题，教育部2006年就发布了教外综[2006]5号文《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》，指出了高校开展中外合作办学活动应遵循的基本原则。但是，中外合作办学存在巨大的市场需求空间，而教育主管部门较长一段时间对高校申报的中外合作办学项目未予批复通过，致使一些高校绕过教育主管部门的审批和监管开展中外合作办学活动，或者通过模糊概念和变通运作模式等方式开展实质上属于中外合作办学的教育教学活动。
中外合作办学的无序化使得国外学历的真实性和含金量令人置疑，大量国外学历学位的涌入扰乱了我国正常的学位学历秩序，影响到学位学历制度的权威性。于是，经国务院学位委员会和国家教育部批准同意，教育部留学服务中心面向全国开展对国(境)外学位证书和高等教育文凭的认证服务，为我国招生和用人单位鉴别国(境)外学位证书、高等教育文凭真实性并提供咨询意见，以维护学历学位制度的严肃性。尽管留学服务中心对国外学位的认证不具强制性，但是一些用人单位要求海外归国人员进行学位认证，而且国外学位持有者在参加公务员考试、司法考试等国家考试前都需要认证。另外，国外学位学历的认证还涉及毕业生的派遣证发放、档案存放及落户等一系列问题。通俗地说，回国认证涉及留学回国人员回国后的关系是进入目前中国人事制度的“干部系列”还是“工人系列”。如果学生的在国外获得的学位归国后教育部不予认证，学生就视为未获得高等教育学历，因而被纳入我国人事制度中的“工人系列”，直接影响到学生的就业和升迁。
三、中外合作办学概念解析
（一）狭义的中外合作办学概念
2003年9月1日起施行的《中华人民共和国中外合作办学条例》(简称中外合作办学条例)第二条规定：“外国教育机构同中国教育机构(简称中外合作办学者)在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构(简称中外合作办学机构)的活动，适用本条例。”从这一条规定来解析中外合作办学的官方概念可以得出以下几点认识：
一是中外合作办学，双方必须具备教育机构的资质才可以开展中外合作办学。不具备办学资格的机构开展中外合作办学属于违规办学，得不到教育部的认可，学生获得的国外学位也得不到教育部留学服务中心的认证。
二是中外合作办学举办教育机构的所在地是在中国境内，招生对象主要是中国公民。
三是中外双方举办教育机构的活动适用于《中外合作办学条例》，这意味着中外合作办学的官方概念主要针对的是在中国境内设立办学机构的情况。但中外合作办学有可能不在中国境内设立教育机构，完全可以直接依托中方的教育机构开展办学活动。因此，《中外合作办学条例》中以“中外双方合作举办教育机构”来界定中外合作办学的概念是一种狭义的界定。
（二）广义的中外合作办学概念
从上面的分析可以看出，中外合作办学的概念界定把“在中国举办教育机构”视为适用《中外合作办学条例》的条件，那么，不设立教育机构的中外合作是否就不属于中外合作办学活动，从而也不适用于《中外合作办学条例》呢？之所以强调对中外合作办学概念的理解是因为教育活动本身存在多种形式，中外办学合作的模式也具有多样性，《中外合作办学条例》对于“中外合作办学”概念的狭义界定有可能导致办学主体钻法律的空子，打中外合作办学的“擦边球”，这一情况和现象随着教育部有关部门紧缩中外合作办学政策变得更为突显。事实上，大量的中外合作办学活动都不设立教育机构，因为一旦要设立中外合作办学机构都将严格按照《中外合作办学条例》履行一系列审批程序，办学双方将付出相当多的时间、金钱和人力成本，所以我国目前的中外合作办学主要以“举办中外合作办学项目”为合作内容，往往不涉及成立机构的问题，从而规避了《中外合作办学条例》中对“中外合作办学”适用范围的界定条款。
针对《中外合作办学条例》中中外合作办学概念狭义界定的问题，2004年7月1日起施行的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(简称实施办法)总则第二条规定：“中外合作办学机构设立、活动及管理中的具体规范，以及依据《中外合作办学条例》举办实施学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育等的中外合作办学项目的审批与管理，适用本办法。”本条第二款还指出：“本办法所称中外合作办学项目是指中国教育机构与外国教育机构以不设立教育机构的方式，在学科、专业、课程等方面，合作开展的以中国公民为主要招生对象的教育教学活动。”这就说明不设立机构的中外合作办学项目同样要接受教育部相关部门的审批和管理，否则将视为违背《中外合作办学条例》的非法办学活动。
《实施办法》的出台使得关于中外合作办学的规范更为具体化和细化，意味着以不设立教育机构的方式开展的中外办学合作也被纳入到教育部相关部门的审批与管理范围之内，而且合作开展的教育教学活动的地域范围也没有限定在中国境内，也就是说，中外双方在中国境内、境外这两个阶段的办学活动都将受到《实施办法》的规范和调整。这样以来，可以得出一个广义的中外合作办学的概念，即外国教育机构与中国教育机构以中国公民为主要对象开展的在学科、专业、课程等方面的教育教学活动都属于中外合作办学的范畴，都应受到教育部门的监管。《实施办法》的制定和颁布旨在将所有涉及中外合作办学方面的活动，无论是举办中外合作办学教育机构，还是不成立机构只单纯开展具体某个合作办学的项目，都统一纳入国家教育部门的管理中。根据《实施办法》的规定，即便在中国境内实施的教育以“非学历”或“培训”为名义，但只要是涉及学分、颁发国外学历的项目都属于广义的或“变相”的中外合作办学活动。涉及学分问题主要是指国外合作伙伴承认学生在中国境内获得的学分，其形式多种多样，包括学分转移、学分互换、学分豁免等情况。
四、高校开展中外合作办学及出国留学项目应注意的问题
中外合作办学关系到我国的教育主权问题，因而必须置于国家教育主管部门的监管之下，中外合作办学的质量也是教育主管部门颇为关注和担忧的问题。然而，由于中外合作办学项目的课程体系、教学大纲、教学方案、教学模式等与完全在国内开展的普通高等教育有很大不同，教育主管部门比较难以对整个合作办学的过程进行质量控制。于是，教育主管部门采用了“事后保障”的机制，即通过教育部(中国)留学服务中心对国外学历开展认证，使得未经教育主管部门审批的中外合作办学项目国外授予的学历得不到正常的认证。关于国外学位学历认证的问题，并不是所有的学生及办学单位都非常清楚，因此仍然有高校未经教育部门许可继续举办中外合作办学项目，或者是不以“中外合作办学”为名义，举办广义的中外合作办学项目，这导致学生完成国外接待学习归国后一旦需要拿学位学历到教育部留学服务中心认证就出现不予认证或不能正常认证的问题。
根据教育部14号文进一步规范中外合作办学行为的文件精神，目前不少高校与国外大学合作在中国举办的预科项目或出国留学项目只要涉及了学分转移、国外高校承认中国接待学习的学分，都应当纳入中外合作办学监管的范围。如果未经教育主管部门批准，通过这些项目出国留学的学生归国后都将面临学位学历难以认证的问题。教育部2007年的14号文正是对未经许可举办中外合作办学或培训项目的高校发出了警告信息。教育部14号文的出台意味着中外合作的留学预科项目或培训项目只要涉及学分、学位问题都应当按中外合作办学项目走申报、审批的程序，而目前教育主管部门已经羁押了不少高校申报的中外合作项目，这也意味着高校开展中外合作办学尽管有巨大的市场需求和空间，但在国家政策方面却面临两难的困境。
关于中外合作办学的概念无论怎样进行严密的界定终将还是文字表述，在实际中外办学合作过程中仍可能出现办学单位规避法律的现象，因为法律规范在理论上预期要调整的社会关系一旦放在具体的现实环境中往往就会发生变化。根据对上述关于“中外合作办学”法律法规的中概念的解析，我们明确了受到《中外合作办学条例》及《实施办法》规范和调整的中外合作办学的范畴，由此我们也可以推出完全不属于中外合作办学范畴的中外高校在教育方面的合作形式，这几种形式的合作没有法律法规的明文禁止，也没有强制要求必须经过教育部门的审批，也就是说高校可以在这几个方面行使独立的自主权：
一是中外高校在中国境内开展以中国公民为主要对象的培训活动，即外国高校委托中国高校对准备留学国外的学生进行出国前培训，培训的内容不涉及学生出国后攻读的学分课程或专业课程，合作中不存在国外大学承认培训阶段学分的情况，通常培训课程以语言、文化、国外大学学习环境和方法导入等课程为主。
二是中外高校在中国境内开展的以中国公民为主要对象的招生合作(属于中外高校交流与合作的形式之一)，即中外高校签订合作协议，中方高校通过不违背法律法规的渠道为境外高校招募、遴选学生，并将学生推荐给对方，合作过程中不涉及学科、专业、课程方面的教育教学活动。
三是中方高校在中国境内为国外高校招生，并对招录的学生开展出国前培训，经培训后符合国外大学入学条件的学生将被国外合作高校录取。这一类项目实际上是上述第1和第2种合作形式的结合，这样的中外教育合作同样可以操作，没有被法律法规限制。
四是为满足中国改革开放的需要中方高校与国外高校合作开展的非学历学位培训项目，不属于中外合作办学的范围之内。
前三种情况的学生在国外获得的学位归国后通常不存在认证方面的问题，但办学单位最好是把出国学生的个人档案和信息上报给教育部(中国)留学服务中心备案，以便于学生归国后能够更为快捷顺利地办理国外学历认证手续。
【参考文献】
[1] 张国强.高等教育中外合作办学的历史与反思[J].高教发展与评估，2006,(1).
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[3] 肖地生，顾冠华.全球化视野下的中外合作办学[J].黑龙江高教研究，2003,(5).
[4] 肖地生，顾冠华.全球化视野下的中外合作办学[J].黑龙江高教研究，2003,(5).
（该文发表在《继续教育》杂志 2008年第1期）
