刁庆军 严继昌 李建斌
【摘 要】 本文在实证调研的基础上对我国普通高校开展非学历继续教育的现状进行分析，从继续教育的基本情况、管理体制、机制、管理人员情况、业务开展情况等方面进行了概括总结，深入了解了普通高校开展非学历继续教育过程中遇到的问题及对未来发展的期望。本文还从教育政策的层面对国内普通高校继续教育的发展趋势及应对挑战的对策提出了建设性意见。本文指出，我国普通高校继续教育在逐步发展变化，继续教育的办学理念和发展方向也需要逐步调整，国家层面也需要进一步明确普通高校在构建学习型社会和终身教育体系中的地位和作用。
【关 键 词】普通高校；非学历继续教育；现状；趋势
【作者简介】刁庆军，现任清华大学继续教育学院党总支书记兼副院长
严继昌，现任中国高校继续教育学会副理事长兼秘书长，原清华大学教育培训管理处处长
李建斌，清华大学教育培训管理处
一、背景
根据党的十七大关于“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”的要求，教育部将“继续教育改革和发展战略与政策研究”列入13项重大课题之一，由高教司牵头会同有关司局、部门组织成立了“继续教育改革和发展战略与政策研究”课题组，对高等学校、重点行业（企业）、部门系统、有关省市继续教育进行专项研究，并设立“普通高等学校继续教育改革和发展战略与政策研究”子课题对全国普通高等学校继续教育进行系统调研。
非学历继续教育指我国境内普通高校继续教育学院（成人教育）、网络教育学院、职业教育学院及其他相关院系开展的不授予学位学历的继续教育项目、培训项目，以及在国内以非学历形式举办的国际教育项目、中外合作教育培训项目。课题组通过电子邮件形式将调研问卷发放给全国高校各继续教育学院、网络教育学院，共计150家单位，共回收电子版问卷19份，传真问卷2份，纸介问卷26份，共计47份。本项调研回收的47份问卷中有45份为有效问卷，有效问卷率为95.74％。另外，还对七所具有地域和学科专业代表性的普通高校继续教育学院的管理者进行了访谈。
二、发展现状分析与挑战
（一）基本情况、管理体制、机制
第一，普通高校逐渐从以普通高等学历教育、成人学历教育为主体的办学体制逐渐转向既有学历教育，又有面向社会在职人士的非学历继续教育办学体制。高校开展非学历的教育培训已经呈现出积极发展的态势，制定并完善了相应的政策和制度，但普通高校开展非学历的教育培训仍处在探索和发展阶段。
被调查的45所普通高校都开展非学历继续教育，其主要表现形式包括：面向在职成人的研修班、模块化的课程、专题讲座、企业委托的内训以及面向社会的考试辅导培训等。关于开展非学历继续教育的积极性问题，调查结果表明59％的普通高校有较高的积极性，39％的高校有一定积极性，2％的高校没有积极性。
就学校关于继续教育的政策而言，72％的高校给与一定的政策支持，鼓励开展非学历的继续教育；有24％的高校尚无相关政策支持，非学历教育培训处于自然发展阶段；另外有4％的高校政策上不鼓励开展非学历的继续教育。
第二，非学历继续教育与成人学历教育不同，从具体的办学实施单位来看，非学历的教育培训不仅仅限于继续教育学院或成人教育学院，普通高校的专业院系也纷纷意识到社会对高校教育培训资源的需求，推出面向在职成人的非学历培训课程。
调查显示，45所高校中仅有5所高校的非学历继续教育统一由继续教育学院来开展，占被调查学校总数的11.1％，这意味着近九成的普通高校非学历继续教育的办学单位既有继续教育学院，又有各专业院系，这些专业院系包括：人文学院、经济管理学院、外语学院、教育学院、公共管理学院以及一些工科院系，它们依托院系的专业背景和师资，主要面向社会提供相关专业的短训课程或考前辅导。
被调查的45所普通高校中，有41所高校的继续教育学院和其他院系均作为开展非学历继续教育的主体，其中有19个（占46％）继续教育学院开展的非学历继续教育培训项目低于全校总量的50％，这意味着普通高校的专业院系已经成为开展非学历继续教育的重要力量。
第三，就非学历继续教育的行政管理体制来看，目前已经有高校实施了行政体制改革，有的高校继续教育学院的行政管理职能被剥离，成立了专门的继续教育管理部处，继续教育学院成为实体运作项目的单位。本调查对普通高校继续教育行政管理的问题进行了调查，结果表明，45所普通高校中已经有4所成立了专门的继续教育行政主管部门。对其他高校而言，目前继续教育学院往往存在双重职能，既是非学历继续教育的办学主体，同时又是继续教育的行政管理部门，存在“管办不分”、继续教育学院对全校其他专业院系开展继续教育管理机制不顺等问题。
第四，关于非学历继续教育定位的问题，目前很多高校尚未进行系统的研究和思考，继续教育处在改革与转型期，一部分高校已经进行了战略研究和部署，但仍有不少高校在期待教育主管部门出台相应的指导性政策，继续教育总体来看被定位为普通高等学历教育的一种补充。调查显示，有63％的高校将继续教育作为服务社会的重要形式，有17％的高校将其作为人才培养的重要组成部分，另外有20％的高校对非学历继续教育的定位尚不明确。对于定位尚不明确的高校而言，非学历继续教育缺乏相应的政策，继续教育学院和专业院系往往也缺乏开展继续教育的积极性，或者采用摸着石头过河的方式，开展零散的、没有规划的非学历继续教育办学活动。
第五，就非学历继续教育与成人高等学历教育的比例关系而言，成人学历教育仍然占主体地位，但是非学历继续教育发展的势头已经很明显。调查显示，有52％的普通高校开展的继续教育仍然是以成人学历教育为主，非学历的继续教育占有较少的份额；有44％的普通高校非学历继续教育与成人学历呈均衡发展的态势；仅有4％的普通高校是以开展非学历继续教育为主。这充分说明成人学历教育仍是我国普通高校当前继续教育的主要表现形式，非学历继续教育总体而言尚处在初级发展阶段。
第六，普通高校开展继续教育的动因体现出多元化的特点，满足社会需求和响应国家政府号召成为普通高校开展非学历继续教育的主要原因。调查显示，排在第一位动因是“为满足社会和市场的培训需求，更好地服务社会”，这说明市场需求成为高校开展非学历教育培训的第一动力，这也充分体现出非学历继续教育具有市场性这一特点；其次是“为响应国家、教育主管部门的号召”，说明国家、政府部门的政策倡导对普通高校具有较大的引导作用和影响力；第三是“为补充、增加学校、院系的财政收入”，这说明非学历继续教育不仅仅具有社会效益，对普通高校而言还具有经济效益；第四是“由于成人学历教育的削弱，考虑转型开展非学历教育”，这是我国高等教育朝大众化发展的必然趋势；排在最后的是“学科、专业发展需要”，这主要是对一些专业院系而言。
第七，关于非学历继续教育的制度建设情况，超过一半的高校尚未建立一套相对完善的管理制度。调查了解到，尽管40％的高校表示已经制定了较为完善的非学历继续教育管理制度，但38％的高校仅有少量关于非学历继续教育的规章制度，另外还有24％的普通高校正在探索制订关于非学历的规章制度。非学历继续教育作为新生事物，高校需要不断探索和完善相关的规章制度，这与大学对非学历继续教育的定位和政策也息息相关。
第八，非学历继续教育的证书管理与成人学历教育或者普通学历教育的证书管理也有所不同，目前尚未统一，不同高校有不同的作法。根据抽样调查，有40％的高校由继续教育学院统一发放非学历继续教育的结业证书，主要原因是继续教育学院作为学校管理继续教育的行政部门，具有证书发放和管理的职能；有36％的高校由学校统一发放证书，这意味着非学历继续教育的证书已经上升的到了学校层面；另外，有24％的高校没有统一对证书进行管理，举办非学历教育培训的专业院系也可以颁发院系的培训证书。
第九，关于非学历继续教育的经费管理问题，目前采用较多的是学校提取培训收入管理费，其余部分由举办培训的院系单位支配的方式。调查显示有21所高校（占47％）开展非学历培训收入由学校提取20～30％，其余部分由院系支配；有11所高校（占24％）提取非学历培训收入经费的30％以上；还有的学校采用目标管理的收入分配机制，即大学给继续教育学院设定当年上缴学校的培训收入经费，继续教育完成目标后剩余部分由学院支配。我们发现，经费管理与收入分配机制问题关系到开展继续教育的积极性和活力的问题，经费政策的适当性很大程度上影响着继续教育开展的力度和规模。
（二）人力资源情况
继续教育的人力资源情况是继续教育发展的重要因素，人力资源的概念引入到继续教育也是非学历继续教育改革与创新的结果。非学历继续教育具有较强的市场性特点，但是大多数高校开展继续教育、从事继续教育管理仍然采用原班人马，尚没有引入现代人力资源管理机制。有60％的高校仍采用传统的聘任制度和薪酬制度，员工的薪酬没有与其工作绩效挂钩；有36％的高校正在探索非学历继续教育的人事制度改革；仅有4％的高校在员工聘用和薪酬方面采用企业激励机制，按员工完成的目标和项目绩效给与奖励或提成。
访谈中我们了解到，缺乏懂得教育培训市场运作规律的管理人才已经成为继续教育学院改革和发展中遇到的一个瓶颈。超过80％的继续教育学院的员工为原先从事传统成人学历教育的管理者，面对新兴的非学历继续教育，由于缺乏相关项目的开发管理经验，缺乏市场眼光和敏锐性，使非学历的继续教育项目难以实现可持续的发展。
非学历继续教育的人力资源另一个关键的要素就是教师队伍，师资情况直接关系到培训项目的质量和水平。据调查，有74％的高校举办非学历继续教育缺乏稳定的教师队伍，主要聘用校内外兼职教师，但基本上能满足培训需求；24％的高校有相对稳定的教师队伍，能满足培训需求；另外，有2％的高校没有稳定的教师队伍，教师紧缺，不能较好满足培训需求。
（三）业务开展情况
第一，非学历继续教育的业务种类目前以管理类培训居多，其次是公共管理与政府培训，各类培训项目举办数量排列如下图所示：
调查还显示，继续教育呈现出专业化特点，具有专业背景的高校充分依托自身的专业优势开展培训。例如，师范类高校在开展教育培训方面具有专长，将其作为继续教育的主业；农业院校则开展较多与农业和农村相关的培训。
第二，关于非学历继续教育项目开发情况，有51％的高校能根据市场需求开发项目，基本能够满足学员知识更新和技能提升要求，有27％能根据市场需求开发、更新项目，能够较好满足学员知识更新和技能提升要求，还有22％的高校表示项目开发能力尚弱，较难及时满足学员的需求。在非学历继续教育项目对外合作方面，有56％的高校主要依托自身力量开发项目、实施教学活动；有44％的高校采用与外单位或机构合作的方式共同开展教育培训活动。
第三，就非学历继续教育项目的招生模式而言，调查表明，各院校采用最多的是自主招生，其次是接受单位的委托培训，最后是通过代理招生。非学历继续教育项目的招生模式与传统的成人学历教育有很大的区别，需要充分发挥市场要素来获得资源。调查还显示，各高校均利用多种渠道进行项目的市场推广，采用的手段由多到少依次是：平面广告、网站、网络、直接拜访、信函邮件、电话、宣讲会。非学历继续教育教学形式采用的情况由多到少依次是：课堂面授、参观考察、户外拓展、远程。
（四）非学历继续教育遇到的问题及未来发展展望
第一，影响我国普通高校开展非学历继续教育业务开展和发展的因素由主到次排序是：学校的政策不明朗、缺乏鼓励开展非学历继续教育的机制；缺乏培训经费支持，招生比较困难；国家、企业关于在职人员参加继续教育的政策不明确；高校缺乏满足市场需求、能受到学员好评的培训项目；学校的知名度不够，不足以吸引在职人士前来参加培训；师资和场地受到局限。
第二，普通高校对继续教育的国家政策问题进行了意见反馈，主要内容如下：89％的被访高校认为，国家有必要将“学时制”引入非学历继续教育，对在高校完成一定继续教育学时量的在职人员给与认可和证明，这样做将在很大程度上鼓励在职人士参与继续教育和学习活动。96％的被访高校认为，国家有必要在政策上给与引导和支持，鼓励在职人员到高校参加继续教育，促进学员获得继续教育“学时”，并与其工资、职称挂钩，这是从经济利益和个人职业生涯发展的角度来鼓励在职人员参加继续教育。93％的被访高校认为，国家应鼓励非学历继续教育证书与行业、专业认证证书接轨，这充分体现了继续教育与行业的紧密结合关系，继续教育与行业认证、职业培训认证相结合能促进继续教育的专业化，增强其实效性。91％的被访高校认为，教育主管部门有必要在政策上引导高校将非学历继续教育作为继续教育乃至整个高等教育的重要工作；有96％的被访高校认为，教育主管部门及高校有必要逐步将非学历的继续教育纳入大学人才培养体系，作为人才培养的内容之一。96％的被访高校认为，国家有必要尽快制订专门的《终身学习法》，规范非学历的继续教育，创造终身学习的社会氛围，为高校更好的开展继续教育创造良好环境。
第三，普通高校在继续教育领域希望与国外高校开展积极合作，但目前尚缺乏比较行之有效的合作模式和思路。调查显示，56％的被访高校希望开展与国外的合作，引入国外优质资源，但没有合作思路和模式；40％的被访高校希望开展与国外的合作，引入国外优质资源，并且已经有较成熟的项目和合作思路；仅有4％的被访高校希望更多依靠自身力量，认为没有与国外合作的必要。有98％的被访高校认为，国家应鼓励高校的继续教育与国外合作，引入国外高校优质资源用于继续教育和培训；96％被访的高校认为，教育主管部门应当允许国内高校开展的非学历培训项目与国外大学的学历教育项目合作，赞同国外高校对国内高校非学历培训课程（学分）的认可。
第四，关于非学历继续教育项目的定价机制，93％的被访高校认为，应由高校根据市场及学员支付能力自主确定；有7％的被访高校认为，应报教育主管部门、物价部门批准后确定。
第五，关于对非学历继续教育的监管，42％的被访高校希望由高校行业组织或非政府的第三方对非学历继续教育进行监管和评价，并鼓励市场竞争和选择；有40%的被访高校希望由教育部门对非学历继续教育进行监管和评价；有18％的被访高校认为无需监管，希望采用市场机制对非学历继续教育进行市场自然选择和淘汰。另外，有84％的被访高校认为，有必要设立关于非学历继续教育的统一的质量管理体系标准。
三、发展趋势及政策建议
（一）我国普通高校继续教育开始转型，高校继续教育办学理念和发展方向要主动适应国家和社会发展提出的新要求
第一，继续教育呈现发展转型趋势。自1998年我国高校开始扩招以来，中国高等教育逐步朝大众化方向发展，继续教育开始转型。首先，从表征上来看，众多高校纷纷把原有的“成人教育学院”改名为“继续教育学院”。尽管目前仍有52％的高校继续教育学院仍然肩负着“成人学历教育”为主的办学职能，但是有44％的高校的继续教育已经实现了从“成人学历教育为主”到“成人学历教育和大学后继续教育并重”的转型，另外还有4％的高校率先停办或削减了成人学历教育，把继续教育定位为大学后的、非学历非学位教育培训，例如清华大学等高校，已经完全实现由“成人学历教育”到“非学历继续教育”的转型，表现在办学职能转变、培养对象转变、运行模式转变、人才培养模式的转变四个方面。
继续教育转型的出现一方面有高校普通本科教育扩招、成人学历教育生源相对下滑的原因，另一方面是由于我国经济社会发展过程中对在职人才的培养和培训提出了新的需求，尤其是国家提出建设学习型社会和构建终身教育体系以及人才强国战略，这促使了一些反应比较快的高校纷纷调整自身的继续教育发展战略，主动适应国家和社会发展需要，进行了继续教育的体制改革、办学模式和人才培养模式改革。面对社会、企业和个人对高等继续教育的现实需求和巨大的培训市场，一些高校初现开展非学历在职人员培训的端倪。尤其是近几年，国家和教育行政主管部门及继续教育学会加强对普通高校关于发展非学历在职人士继续教育的引导和宣传，我国普通高校继续教育学院进行改革和转型的趋势也日渐明显。从更深层次来分析，继续教育的体制改革和转型，实质上是继续教育从计划体制转向市场体制的过程。
调查发现，有超过半数高校在办学理念、管理体制、人才培养模式基本上仍然遵循传统的“成人学历教育”模式。继续教育体制改革和转型表征为从成人学历教育到非学历教育培训的转型，但实质上反映出的是当前成人学历教育作为普通高等学历教育的补充的定位和功能在新形势下受到冲击。长期以来成人学历教育作为一种对成人的补偿性学历教育，继续教育学院往往是把专业院系的普通高等教育课程体系拿过来用于成人学历教育，有的课程体系的水平以及教学质量与所谓“正规的全日制普通高等学历教育”存在差距，造成成人高等学历教育被社会公众贴上“次级高等教育”的标签，成人学习者也往往是以“拿学历”为主要目标，一旦普通高等学历教育的机会增多，毛入学率提高，人们毫无疑问会选择普通高等学历教育。
面对国家、行业的人才发展战略和社会在职人士对高等继续教育的新需求，从教育政策的层面来分析，一方面教育行政主管部门需要在政策上鼓励和引导高校及继续教育学院改变传统成人学历教育相对封闭式办学的思路；另一方面，高校应当适应继续教育市场需求和生源对象发生的变化，树立开放式办学的理念，建立一套符合高校特点、区域实际情况的继续教育办学体制和管理模式。高校应当探索一套以国家、社会、行业、学员需求为导向的人才培养培训新机制，满足普通大众，尤其是社会在职人士对知识更新和素质技能提升的需求。
继续教育体制改革和转型尽管表现为朝“大学后、非学历继续教育”发展的动向，但是并不能说明改革只有一条道路和一种模式。继续教育的政策无论是在国家宏观层面，还是在高校及其所在区域的微观层面，都应当是一个动态变化调整的过程，继续教育的改革和发展必须适应外部环境的变化和学习者对继续教育需求的变化。
（二）国家层面需要进一步明确教育部及普通高校在构建学习型社会和终身教育体系中的地位，通过立法、出台鼓励政策、制订保障措施等手段推动普通高校继续教育的改革与发展
根据我们的调研，从国家层面来看制订发展继续教育、建设学习型社会、构建终身教育体系的政策已经对高校产生了积极影响，国家政策成为继续教育学院改革的重要动因。因此，我们认为，国家层面应当趁继续教育转型和改革之势，进一步明确普通高校开展继续教育的使命、地位和作用。高校继续教育体制改革非常需要国家、教育主管部门的政策引导和推动力，继续教育学院也希望这一块工作能够得到教育主管部门和学校领导的重视，从而更好地开展关于继续教育的调研和改革工作。
首先，建议在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出，教育部门及普通高校应当在终身学习体系建设中发挥重要作用，普通高等学校应成为继续教育的重要力量。当前由于继续教育与培训工作呈现出多部委管理和条块分割的现状，高校作为拥有专业支撑和学术背景的教育机构，很大程度上没有真正成为开展继续教育的主力。因此，我们希望教育主管部门能够从更高的层面明确普通高校在开展继续教育、终身教育和建设学习型社会中的地位及作用。
其次，国家应加强继续教育、终身教育的立法工作。从法制的角度保障员工接受继续教育的权利，探索继续教育学分制的引入，鼓励在职人员到高校参加继续教育，促进学员获得的继续教育“学时”与其工资、职称挂钩，这是解决当前高校面临继续教育招生困难，学员缺乏经费和时间保证的重要途径。
第三，国家和教育主管部门应当逐步把继续教育纳入到高校人才培养体系的组成部分，拓展普通高校人才培养功能的内涵，鼓励高校发展大学后继续教育，提倡高校利用优质教育资源服务社会发展，促进我国人才队伍建设，提升劳动力的素质。新形势下，教育部门不仅仅要把继续教育定位为高校社会服务的一种形式，还应把继续教育视为高校人才培养体系的重要组成部分，拓宽大学人才培养的对象范围和高等教育人才培养的内涵，使高校在终身教育方面发挥越来越重要的作用。
第四，教育主管部门一方面要给与高校发展继续教育的市场空间和自主性，另一方面也需要加强对高校继续教育的监督，引入高校行业组织或非政府的第三方对非学历继续教育进行监管和评价，并鼓励市场竞争和选择。成人学历教育之所以被认为是“次级高等教育”，不仅仅是因为招生对象与普通高考入学的学生存在差距，还因为成人高等学历在课程建设、师资、教学质量、经费投入等各方面都与普通高等学历教育之间存在差距。因此，我们建议加强对成人学历教育的质量提升和质量保障工作，鼓励高校探索成人学历教育与大学后继续教育结合发展的道路。
第五，政府应当鼓励高校继续教育与行业、专业认证证书接轨。各部委之间要积极协调，促使高校的继续教育培训与行业协会的认证培训相结合，在政府部门主导之下，开展高校、行业协会、企业用人单位多方合作的认证培训。
（三）高校要根据自身情况明确继续教育的定位，加强制度建设，落实规范管理
第一，要明确继续教育的定位。我们的调研发现，有20％以上的高校对继续教育在学校总体工作中的定位尚不明确，缺乏关于继续教育的相关政策。对于高校而言，继续教育体制改革和发展首先必须要有学校领导层的重视。调研了解到，浙江大学、中山大学等高校在进行继续教育体制改革过程中学校领导给与了高度重视，组织了中层干部会议，院系讨论，走访调研，最终根据学校发展实际制订出继续教育改革与发展的战略，从而逐步实现新形势下继续教育的转型。对于继续教育定位尚不明确的高校，应当研究本校继续教育的发展现状，探索继续教育的未来发展，针对当前国家和区域经济社会发展的形势和学校自身特点，制订出本校继续教育的发展战略规划。
第二，加强继续教育制度建设，完善各项规章制度。无论是从事传统的成人高等学历教育，还是开展非学历继续教育培训，高校必须加强制度建设，建立一套规范、高效的制度体系，从而保证继续教育的健康、稳定、可持续发展。在非学历教育方面，高校也应当重视对证书的管理和质量管理，通过制度建设为继续教育的可持续发展营造环境和空间。
第三，积极发展继续教育的同时要落实规范管理。普通高校应完善对继续教育的各项管理职能，包括立项管理、证书管理、合同管理、学员住宿管理、财务监督、教学督导，建立起“闭环式”的继续教育现代管理流程。继续教育管理体制改革不仅仅要增强继续教育办学实施主体的活力和积极性，还要加强学校层面的规范管理力度，保证办学质量和效益。
（四）高校开展非学历继续教育要在管理模式与运行机制上不断创新
高校开展非学历教育培训要遵循培训市场的规律，要探索出符合大学后继续教育发展规律、符合高校自身实际的继续教育管理模式和运行模式。我们调研发现，目前继续教育的管理模式主要有以下几种，可以供不同高校的参考和借鉴：一是继续教育学院作为学校主管继续教育的管理职能部门和办学实施主体，归口管理全校的成人学历教育和非学历培训，其他院系单位举办的非学历培训项目需由继续教育学院协调整合后方可对外开展，专业院系不能独自开展非学历继续教育。二是继续教育学院作为全校的继续教育行政主管部门，主管全校的成人高等学历教育，同时举办面向社会的非学历继续教育；其他院系根据自身的学术、专业背景和社会需求独自开展继续教育和培训，非学历项目不受继续教育学院的管理。三是高校成立专门的继续教育管理部门，继续教育学院实体化运行，与其他院系共同归口继续教育管理部门，由代表学校层面的继续教育管理部处统一管理。普通高校还应积极探索新的人力资源管理模式、项目开发模式、对外合作模式、合作伙伴管理模式、项目推广模式。
（五）继续教育领域应当积极开展国际交流与合作，引入优质教育资源，寻求中外高校双赢的合作模式
首先，应当在政策上允许和鼓励高校在继续教育领域与国外大学的交流与合作。其次，教育行政主管部门应该加强对非学历继续教育领域的质量监管，鼓励优秀的继续教育项目合作。教育主管部门和高校应积极探索和实践国外大学与国内高校继续教育学分的认可模式，促使继续教育的学习活动更具有灵活性，也便于国内外继续教育课程的互认和质量的提升。应该鼓励高校走出去，吸收国外学生和在职人士参加我国高校的继续教育和培训项目。最后，高校应通过课题研究和实践，积极探索中外继续教育合作的模式。
（该文发表于《继续教育》2010年第3期）
